每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 楊歡    

3月5日，國務院總理李克強代表國務院向十四屆全國人大一次會議作政府工作報告（以下簡稱報告）。報告中，一個數(shù)字十分引人注目：去年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)提高到65.2%。

根據(jù)“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出的目標，“十四五”時期，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將提高到65%。如今，“十四五”尚未過半，目標已然達成，速度不可謂不快。

是什么推動了中國城鎮(zhèn)化的迅速推進？增長動能還將持續(xù)多久？

十年前，有關“加快戶籍制度改革”的一系列部署，按下了常住人口城鎮(zhèn)化的快進鍵。

當年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率僅53.7%，到現(xiàn)在十年間增長超過10個百分點?？h城成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體。在今年報告中關于“持續(xù)推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”首先提到的就是，“完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。

宏大敘事外，報告中的一個細節(jié)是，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈繼續(xù)作為“新型城鎮(zhèn)化”的唯一具體實踐“亮相”。往回看，2020年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈首次出現(xiàn)在政府工作報告中，連續(xù)兩年被列入“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”框架下，從去年開始則單獨出現(xiàn)在了“新型城鎮(zhèn)化”的相關表述中。

今年初，國家發(fā)改委召開的城鎮(zhèn)工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議第五次會議上，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈今年建設工作要點亦被專門審議研究。在眼下城鎮(zhèn)化進程新節(jié)點上，這一安排也值得展開說說。

2022年，常住人口城鎮(zhèn)化超過65% 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局 楊靖制圖

城鎮(zhèn)化下個增長點在哪

過去十年，中國城鎮(zhèn)化進程高潮迭起。

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》出爐，對戶籍制度改革進行明確部署，提出“把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”。

有專家表示，這意味著戶籍制度改革更加凸顯“多層次、全方位”，也意味著我國在通往公平正義的道路上邁出了更加堅實的一步。

圍繞上述決定關于“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的部署，同年底，有關“三個1億人”的目標問世。其中的一個“1億人”，即到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，通過實施差別化戶口遷移政策，以期達到進城農(nóng)民工梯度轉(zhuǎn)移。

2020年，公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1億人進城落戶任務最終提前完成，1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿有序?qū)崿F(xiàn)了市民化。此次報告中提到，十年間有1.4億農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶。

城鎮(zhèn)化的下一個增長點在哪？

站在“十四五”門檻上，新一輪討論由此展開。此前國家發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)表一篇中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所文章，其中提到，中國城鎮(zhèn)化率仍有較大提升空間，特別是從區(qū)域來看，2019年，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率達到68.5%，而中、西部則分別只有56.8%、54.1%，“發(fā)展還不充分，未來具有較大的發(fā)展?jié)摿?rdquo;。

另一方面，縣城被投以高光。2021年政府工作報告中提出，發(fā)展壯大城市群和都市圈，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設；2022年提出，加強縣城基礎設施建設，并首次提出“嚴控撤縣建市設區(qū)”；到了今年，報告中的相關表述為，“完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。

根據(jù)中國城市規(guī)劃設計研究院院長王凱此前分析，按照業(yè)界對2035~2050年中國城鎮(zhèn)化水平達到75%~80%之間的一種預估來測算，未來還有1.5億~2億左右人口進城，人口將進一步向大城市和小城市兩端聚集，縣級單元成為城鎮(zhèn)化的重要層級。

成渝地區(qū)恰是兩個增長點的交匯地帶。

國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員劉云中等人研究發(fā)現(xiàn)，2011~2019年，成渝城鎮(zhèn)化水平從45.3%提高至57.3%，年均增長1.5個百分點，超過同期全國1.2個百分點的增長速度，而增速來源主要是縣級層面——縣域城鎮(zhèn)人口增長速度高達5.6%，不僅超過全域平均速度，更遠高于地級市市區(qū)層面年增2.7%的速度。

中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長兼秘書長陳耀向《每日經(jīng)濟新聞》記者分析，早在2007年，成都和重慶兩市就被國務院批準設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在這樣的基礎上，成渝地區(qū)推動新型城鎮(zhèn)化，展開城鄉(xiāng)發(fā)展先行示范一直是重要內(nèi)容。

如今，兩市均已成長為超大城市，繼續(xù)擴大空間有限；而從地理條件上看，該區(qū)域除成都平原外，主要是山地和丘陵地區(qū)，聚落相對分散，很難形成沿海地區(qū)梯次分明的城市體系，超大城市可能直接與大、中、小型城市銜接。從這一點來說，縣城的發(fā)展對成渝地區(qū)來說更為緊迫，其也理應扛起領頭的重任。

如何推進縣城的城鎮(zhèn)化

而縣城的城鎮(zhèn)化能否有效推進，還取決于城鎮(zhèn)化后半場所關心的生活方式、生產(chǎn)方式的城鎮(zhèn)化，能否在這個“城鎮(zhèn)化的最小單元”中落地。

2021年政府工作報告中，曾首次提到“新市民”一詞，明確要“盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難”。今年報告再次提及“新市民”，伴隨的則是教育、醫(yī)療公平等領域在數(shù)據(jù)上的明顯變化。

比如教育層面，過去五年內(nèi)，財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例每年都保持在４％以上，且學生人均經(jīng)費投入大幅增加。而通過持續(xù)加強農(nóng)村義務教育薄弱環(huán)節(jié)建設，基本消除城鎮(zhèn)大班額，推動解決進城務工人員子女入學問題，不僅義務教育鞏固率由93.8%提高到95.5%，普及高中階段教育目標實現(xiàn)，高等教育毛入學率從45.7％提高到59.6％

在醫(yī)療層面，通過深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，進一步緩解看病難、看病貴問題。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財政補助標準從450元提高到610元，住院和門診費用實現(xiàn)跨省直接結(jié)算，惠及5700多萬人次，推行藥品和醫(yī)用耗材集中帶量采購，降低費用負擔超過4000億元。

而這其中，不少都能惠及“新市民”。

據(jù)陳耀分析，“新市民”的待遇已經(jīng)明顯得到提升。雖然從戶籍管理上看，300萬以下人口的城市已經(jīng)基本放開，300萬到500萬人口的城市沒有完全放開，500萬以上的城市亦有所限制。但在享受城市的福利待遇上，和戶籍人口的差距已經(jīng)大大縮小，子女能否入托、接受教育，基本不以戶籍作為門檻，社保也與工作單位掛鉤。

緊隨其后的是，一些縣城、鄉(xiāng)村也感受到公共服務資源的外溢。

“發(fā)達地區(qū)都市圈、城市群內(nèi)的部分鄉(xiāng)村，通過醫(yī)共體、醫(yī)聯(lián)體，醫(yī)療資源開始下沉，優(yōu)質(zhì)教育資源的下沉也在推進，城鄉(xiāng)之間的差距很大概率將大幅縮小。”他說道，“現(xiàn)在主要是一些非城鎮(zhèn)化地區(qū)、偏遠地區(qū)差距相對較大”。

而在縣城發(fā)展的政策利好下，除了被動接受，縣城也有主動作為的可能。他分析成渝地區(qū)就提到，對于當?shù)匦橇_棋布的小城鎮(zhèn)，可以先行一步展開試點甚至探索先行示范。比如，參照瑞士，探索山地特色的縣城發(fā)展模式，推動產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、市政等基礎設施的建設，形成投資熱點，有利于拉動其成為經(jīng)濟的一種新增長引擎。

但必須承認的是，公共服務資源的差距現(xiàn)階段仍然存在。“我們現(xiàn)在的目標也不是消除差距，而是基本公共服務的均等化，這些年也一直在朝著這一目標改進。”陳耀指出。

縣城發(fā)展的重點、節(jié)奏也應量力而行。近年來，不少縣城出現(xiàn)公交系統(tǒng)停運，背后直指縣級財政困局。如何結(jié)合縣城實際，設計更符合市民所需、又有可持續(xù)性的公共服務體系，將是縣城城鎮(zhèn)化下半場的重要問題。