每經記者 張蕊    每經編輯 陳旭    

繼19日今年的中央一號文件發(fā)布之后，2月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》（以下簡稱《意見》）。

今年的一號文件在“要鞏固和完善農村基本經營制度”部分提到：要落實扶持小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的政策，完善“農戶+合作社”、“農戶+公司”利益聯(lián)結機制。加快培育各類社會化服務組織，為一家一戶提供全程社會化服務。

時隔僅兩日，《意見》對“促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接”相關內容進一步細化，從提升小農戶發(fā)展能力、提高小農戶組織化程度、拓展小農戶增收空間、健全面向小農戶的社會化服務體系、完善小農戶扶持政策等五個方面提出了具體促進的舉措。

《每日經濟新聞》記者注意到，《意見》特別強調要“順應小農戶分化趨勢”，不搞一刀切，不搞強迫命令。《意見》中既有“引導小農戶自愿通過村組內互換并地、土地承包權退出等方式，促進土地小塊并大塊”這樣的表述，同時又要求“防止人為壘大戶，排擠小農戶”。由此可見，中央始終是將尊重小農戶意愿、保護小農戶權益放在極為核心的位置。

圖片來源：新華社

促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機銜接

《意見》指出，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，培育新型農業(yè)經營主體，是增加農民收入、提高農業(yè)競爭力的有效途徑，是建設現(xiàn)代農業(yè)的前進方向和必由之路。但也要看到，我國人多地少，各地農業(yè)資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區(qū)地塊零散，不是短時間內能全面實行規(guī)?；洜I，也不是所有地方都能實現(xiàn)集中連片規(guī)模經營。當前和今后很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業(yè)的主要經營方式。

因此，必須正確處理好發(fā)展適度規(guī)模經營和扶持小農戶的關系。既要把準發(fā)展適度規(guī)模經營是農業(yè)現(xiàn)代化必由之路的前進方向，發(fā)揮其在現(xiàn)代農業(yè)建設中的引領作用，也要認清小農戶家庭經營很長一段時間內是我國農業(yè)基本經營形態(tài)的國情農情，在鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營的同時，完善針對小農戶的扶持政策，加強面向小農戶的社會化服務，把小農戶引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道。

《意見》強調，要充分考慮各地資源稟賦、經濟社會發(fā)展和農林牧漁產業(yè)差異，順應小農戶分化趨勢，鼓勵積極探索不同類型小農戶發(fā)展的路徑。不搞一刀切，不搞強迫命令，保持足夠歷史耐心，確保我國農業(yè)現(xiàn)代化進程走得穩(wěn)、走得順、走得好。

農業(yè)農村部部長韓長賦在解讀一號文件時也提到，因為我國是小農戶占大多數(shù)的國家，要發(fā)展市場化的農業(yè)，就要組織農民抱團闖市場。搞現(xiàn)代農業(yè)要發(fā)展適度規(guī)模經營，這也需要農民聯(lián)合起來、組織起來，實現(xiàn)共同富裕的目標。“所以，我們要堅持發(fā)展多種形式的合作社，這也是我們2019年的重點工作。”

中國宏觀經濟研究院產業(yè)經濟與技術經濟研究所副所長姜長云認為，促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接，直指構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系的薄弱環(huán)節(jié)，抓住了提升農民獲得感、幸福感、安全感的難點所在，對于推動農業(yè)發(fā)展的質量變革、效率變革、動力變革，也可以發(fā)揮畫龍點睛的作用。

發(fā)揮好龍頭企業(yè)帶動作用

一號文件中提到，堅持家庭經營基礎性地位，賦予雙層經營體制新的內涵。突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業(yè)經營主體。

對此，中泰證券楊暢認為，現(xiàn)階段“統(tǒng)分結合的雙層體制”的大方向仍然是“統(tǒng)”，“新內涵”的表述，或許意味著在“統(tǒng)”的方式上發(fā)生變化，特別是產業(yè)化合作經營等方面有望提速，對龍頭企業(yè)形成利好支撐。

記者也注意到，此次《意見》在“提高小農戶組織化程度”方面也明確提出，要發(fā)揮龍頭企業(yè)對小農戶帶動作用。

《意見》提出，要完善農業(yè)產業(yè)化帶農惠農機制，支持龍頭企業(yè)通過訂單收購、保底分紅、二次返利、股份合作、吸納就業(yè)、村企對接等多種形式帶動小農戶共同發(fā)展。鼓勵龍頭企業(yè)通過公司+農戶、公司+農民合作社+農戶等方式，延長產業(yè)鏈、保障供應鏈、完善利益鏈，將小農戶納入現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系。鼓勵小農戶以土地經營權、林權等入股龍頭企業(yè)并采取特殊保護，探索實行農民負盈不負虧的分配機制。鼓勵和支持發(fā)展農業(yè)產業(yè)化聯(lián)合體，通過統(tǒng)一生產、統(tǒng)一營銷、信息互通、技術共享、品牌共創(chuàng)、融資擔保等方式，與小農戶形成穩(wěn)定利益共同體。

業(yè)內人士認為，公司+農戶、公司+農民合作社+農戶等方式的基本模式是：通過農戶和公司之間簽訂契約的形式來明確雙方的權利和義務。這種模式在農民學習生產技術、規(guī)避市場風險和規(guī)模經營增收等方面能夠發(fā)揮積極作用。

穩(wěn)定完善小農戶土地政策

在穩(wěn)定完善小農戶土地政策方面，《意見》提到，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。建立健全農村土地承包經營權登記制度，為小農戶“確實權、頒鐵證”。在有條件的村組，結合高標準農田建設等，引導小農戶自愿通過村組內互換并地、土地承包權退出等方式，促進土地小塊并大塊，引導逐步形成一戶一塊田。

落實農村承包地所有權、承包權、經營權“三權”分置辦法，保護小農戶土地承包權益，及時調處流轉糾紛，依法穩(wěn)妥規(guī)范推進農村承包土地經營權抵押貸款業(yè)務，鼓勵小農戶參與土地資源配置并分享土地規(guī)模經營收益。規(guī)范土地流轉交易，建立集信息發(fā)布、租賃合同網簽、土地整治、項目設計等功能于一體的綜合性土地流轉管理服務組織。

記者注意到，去年12月份，農業(yè)農村部、發(fā)改委等六部門聯(lián)合發(fā)布《關于開展土地經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營試點的指導意見》，農業(yè)農村部相關負責人在解讀該意見時提到，土地經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，是深化農村土地制度改革的一項重要舉措，也是促進農業(yè)適度規(guī)模經營、實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的重要途徑。

該負責人提到，在推進過程中應把握四個原則：

一是落實“三權分置”，嚴守政策底線。堅持農村土地集體所有，依法維護農民集體對承包地的各項權能，嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人不能取代農民家庭的土地承包地位，放活土地經營權，依法平等保護經營主體依流轉合同取得的經營權。

二是遵循市場規(guī)律，發(fā)揮政府作用。堅持市場在資源配置中的決定性作用。客觀反映土地等要素的實際貢獻和稀缺程度，按照市場規(guī)則協(xié)商確定入股各方的權利義務和利益分配，政府通過完善土地經營權入股政策措施，平等保護各方合法權益。

三是因地制宜推進，循序漸進發(fā)展。充分考慮地域差異、經濟基礎及農村勞動力轉移等因素，根據實際情況適度開展土地經營權入股。鼓勵探索形式多樣、符合實際的入股方式，不搞強迫命令、盲目攀比和“一刀切”。

四是強化風險管控，維護農民利益。土地經營權入股期限不能超過土地承包剩余期限，入股的土地不能改變性質和用途，不能降低耕地基礎地力，嚴禁入股土地“非農化”。

圖片來源：新華社

提高小農戶金融服務可獲得性

《意見》再次重申，要提升金融服務小農戶水平。發(fā)展農村普惠金融，健全小農戶信用信息征集和評價體系，探索完善無抵押、無擔保的小農戶小額信用貸款政策，不斷提升小農戶貸款覆蓋面，切實加大對小農戶生產發(fā)展的信貸支持。支持農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行等農村中小金融機構立足縣域，加大服務小農戶力度。支持農村合作金融規(guī)范發(fā)展，扶持農村資金互助組織，通過試點穩(wěn)妥開展農民合作社內部信用合作。

鼓勵產業(yè)鏈金融、互聯(lián)網金融在依法合規(guī)前提下為小農戶提供金融服務。鼓勵發(fā)展為小農戶服務的小額貸款機構，開發(fā)專門的信貸產品。加大支農再貸款支持力度，引導金融機構增加小農戶信貸投放。鼓勵銀行業(yè)金融機構在風險可控和商業(yè)可持續(xù)的前提下擴大農業(yè)農村貸款抵押物范圍，提高小農戶融資能力。

那么，提升金融服務小農戶水平的時候應當注意哪些問題呢？

對此，國家金融與發(fā)展實驗室銀行研究中心研究員游春在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，最重要的就是提高金融服務的可獲得性。文件中提到的相關內容，最終目的都歸結于怎么提高農村金融服務的可獲得性。只有提高金融服務的可獲得性，才能提高它的覆蓋面。

游春認為，提高金融服務的可獲得性有很多著力點。比如，大銀行和其他金融機構，推出適應農村不同群體需求的、有特色的農村金融服務的產品，產品首先要適銷對路，所以產品開發(fā)之前要了解農村的金融服務需求。

另外，要提高互聯(lián)網金融、數(shù)據技術在金融服務支持當中的作用，比如要提高農村金融的覆蓋面，推廣農村的普惠金融，首先要有網點，但對商業(yè)銀行來說，鋪物理網點是不經濟的，那運用互聯(lián)網或者數(shù)據技術，就可以布置一些自助的機具，非常方便。

“最新在農村廣泛推行的一種方式，就是通過小型的金融服務終端可以實現(xiàn)小額的存取現(xiàn)，比如3000塊錢以內的，銀行無需派人去操作，而讓村里的會計進行代辦服務，這種在華東沿海一帶的農村已經很普及。”游春說，在提高金融服務的可獲得性方面，還需要各級政府的支持。政府部門可以在發(fā)放貸款、提供擔保、征信、布置金融服務的機具、設備采購資金補助等方面給予商業(yè)銀行一些政策上的支持。

游春補充說，農村普惠金融的區(qū)域性差異還比較大，東部地區(qū)在農村金融服務方面做得相對比較到位，中西部地區(qū)由于資金、機構人員等資源緊缺，以及本身經濟發(fā)展水平有所不同，對金融服務的需求可能也不一樣，所以在普惠性上面可能要稍微差一點，這也需要國家相應的政策支持。

（封面圖片來源：新華社）