每經編輯 每經記者 段倩倩 每經編輯 曾健輝    

【編者按】深圳向東60公里的汕尾地區(qū)，有一片囊括了4個鎮(zhèn)，總面積468.3平方公里的土地。6年前，廣東省正力推“騰籠換鳥”戰(zhàn)略，促珠三角地區(qū)將勞動密集型產業(yè)轉移至粵東西北地區(qū)。這片土地因此成為深汕特別合作區(qū)，由深圳市主導經濟管理和建設，汕尾市負責征地拆遷和社會事務。6年后，合作區(qū)將調整體制機制的消息，讓這片似乎已遠離大眾視野的土地重回聚光燈下。6年來，合作區(qū)發(fā)生了什么變化，在新的體制下未來又將發(fā)生怎樣的變化。這正是本組報道要解答的問題。

每經記者 段倩倩 每經編輯 曾健輝

6年前，全國第一個特別合作區(qū)深汕特別合作區(qū)掛牌運行。該合作區(qū)位于汕尾，由深圳市主導經濟管理和建設，汕尾市負責征地拆遷和社會事務。

掛牌伊始，合作區(qū)被寄予探索城市間先富帶動后富、解決超大城市城市病試點的厚望。時光荏苒，6年過去，合作區(qū)似乎已淡出公眾視線。與此同時，廣東省內粵東西北與珠三角經濟發(fā)展水平依然存在較大差距，深圳面臨的土地空間不足、產業(yè)空心化等問題也日漸突出。

在學界看來，合作區(qū)發(fā)展的最大阻力是體制問題。深汕兩市合作的背景下，合作區(qū)管理主體多元化、干部隊伍多樣化、利益訴求不一致，難以形成真正的共同體，合作區(qū)管委會在行使經濟社會管理職能上難以名正言順。

不過，合作區(qū)即將迎來新的發(fā)展機遇。9月8日，財新報道稱，合作區(qū)或調整為深圳全面主導管理建設工作。

體制機制問題迎來破冰

2011年5月21日，廣東省委、省政府將“中共深汕特別合作區(qū)工作委員會”、“深汕特別合作區(qū)管理委員會”牌子授予深圳、汕尾兩市，合作區(qū)規(guī)劃范圍包括汕尾市海豐縣鵝埠、小漠、鲘門和赤石四鎮(zhèn)，總面積468.3平方公里，可建設用地145平方公里。

實際上，深汕合作區(qū)的概念2010年便已提出。“深汕兩地各取所需，對于深圳來說，產業(yè)向高端化轉化，傳統(tǒng)電子加工組裝等附加值比較低的產業(yè)有轉移需求；對于汕尾來說，經濟發(fā)展相對落后，占地空間也比較大，可以承接這個產業(yè)。”廣東經濟學會常務理事毛艷華接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示。

深汕合作區(qū)，是廣東省“騰籠換鳥”戰(zhàn)略、珠三角對口幫扶粵東西北戰(zhàn)略的重要部分。

作為國內改革開放的高地，廣東省GDP總量連續(xù)28年位列全國第一。耀眼的光環(huán)下面，廣東省各地的發(fā)展卻并不均衡。如果說廣東省改革開放以來取得的成績是一頂傲人的皇冠，則珠三角地區(qū)可說是皇冠上最閃耀的明珠。以2010年為例，珠三角地區(qū)以廣東省30％的土地產生了全省78.8%的GDP。

相比之下，粵東西北黯然失色。廣東省亦不斷出臺相關文件，部署珠三角與粵東西北之間的對口幫扶工作。2013年7月，部署升級，廣東省明確要建立珠三角地區(qū)對口幫扶粵東西北地區(qū)的工作機制，珠三角6市對口幫扶粵東西北8市，深圳對汕尾便是其中之一。

如今距離掛牌已6年時間，深汕合作區(qū)取得的成績差強人意，除了若干項目落地的消息外再無突出成果。在學界看來，兩市合作所帶來的體制問題，使得合作區(qū)難以有真正突破。深汕合作區(qū)官網顯示，合作區(qū)由兩市共同管理，深圳市主導經濟管理和建設，汕尾市負責征地拆遷和社會事務。

“深汕合作區(qū)發(fā)展最突出的問題是體制。一是管理主體多元化，難以形成責任共同體；二是干部隊伍多樣化，難以形成命運共同體；三是利益訴求不一致，難以形成利益共同體。”深圳市委黨校決策咨詢部主任申勇稱。

在中國綜合開發(fā)研究院旅游與地產研究中心主任宋丁看來：“企業(yè)落地時，還是會受到汕尾當?shù)卣募s束和限制，地塊、征地等方面總是落實不了。深汕合作走得不是特別順，當雙方都管的時候，會出現(xiàn)一種誰都管、誰都不管、誰也不好管的情況。”

現(xiàn)在，深汕合作區(qū)將迎來新的發(fā)展機遇，管理權屬也將更加明晰。據(jù)財新9月8日報道稱，深汕合作區(qū)體制機制調整初步方案已獲廣東省政府通過，深汕合作區(qū)管理建設工作或由深圳全面主導，人事權也劃歸深圳，但行政區(qū)劃保持不變，仍由汕尾市管轄。

申勇稱：“由深圳全面主導意義是重大的。首先是解決了體制機制問題，對于探索發(fā)達地區(qū)和后發(fā)達地區(qū)的合作機制非常重要；其次深圳主導更有利于合作區(qū)發(fā)展，也有利于加快當?shù)厣鐣洕l(fā)展。”

“欠發(fā)達地區(qū)在產業(yè)規(guī)劃和發(fā)展上較為薄弱，他們沒有這個能力來主導。由產業(yè)轉移處來主導，那更容易完善產業(yè)鏈分工，打造更有價值的產業(yè)鏈，產業(yè)園區(qū)也不會存在經濟糾紛，更容易和產業(yè)承接地產生關聯(lián)性。”毛艷華指出。

飛地經濟模式可取？

深汕合作區(qū)處于汕尾，距離深圳100公里，是典型的“飛地經濟”模式——兩個相互獨立、經濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、經濟協(xié)調發(fā)展的一種區(qū)域經濟合作模式。

不過，這也引發(fā)了外界對這種合作模式的擔憂。在跨空間的情況下，由深圳全面主導，能否很好實現(xiàn)對深汕合作區(qū)的管理？

“深圳肯定希望向惠州或東莞拓展，但首先這兩個城市在廣東省的地位不一樣，其次這兩個城市沒有更多土地拿出來了。飛地的確有飛地的障礙，他是隔離的，但對于現(xiàn)在的深圳來說，他迫切需要土地，相對于土地來說，這個障礙目前不成問題。”宋丁指出。

如宋丁所言，深圳面臨著突出的土地問題。深圳占地面積1996.85平方公里，另外三個一線城市中，面積最小的上海占地面積都是深圳的3倍。公開資料顯示，北京占地面積為1.64萬平方公里，上海占地面積為6340平方公里，廣州占地面積為7434平方公里。

因此，占地463.8平方公里的深汕合作區(qū)相當于給了深圳一個大禮包。

“深圳面臨著產業(yè)結構調整的重要關口，深圳的土地和勞動力價格已經很高了，一些產業(yè)必須轉移出去。如果說完全轉移出去，有些人不愿意離開深圳，那企業(yè)可以把總部放在深圳，加工或研發(fā)則轉到周邊地區(qū)形成研發(fā)或生產基地，總部保持著對基地的控制力。這種‘總部+基地’垂直的分工或幫扶可能是環(huán)珠三角地區(qū)的新模式。”廣東體改研究會副會長彭澎指出。

申勇指出：“上海也有飛地，但這個飛地發(fā)展得很好。深圳和汕尾之間的空間距離可以通過基礎設施來完善。”

戰(zhàn)略地位有待提高

深汕合作區(qū)由深圳主導的消息一經報道，立刻在市場掀起了不小波瀾，對深汕合作區(qū)的解讀亦紛至沓來。在深圳全面主導下，合作區(qū)是否會成為第二個深圳；在相對地理位置較為相像的背景下，合作區(qū)之于深圳，是否“雄安”之于北京。

“深汕合作區(qū)和雄安新區(qū)沒有可比性。雄安新區(qū)是作為國家一個千年大計的戰(zhàn)略，而深汕合作區(qū)則是地方發(fā)展的戰(zhàn)略。但是深汕合作區(qū)和雄安新區(qū)在產業(yè)轉移經驗、新區(qū)建設等方面可以相互借鑒。”毛艷華指出。

在申勇看來，合作區(qū)僅僅屬于省級開發(fā)區(qū)，戰(zhàn)略地位偏低。“合作區(qū)與廣東省各類開發(fā)區(qū)相比仍然屬于‘小字輩’。廣東省各類開發(fā)區(qū)相當多，僅國字號就有3個自貿區(qū)，9家高新區(qū)，6家經濟技術開發(fā)區(qū)，還有各種出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等。各類省級開發(fā)區(qū)更多，如果不將合作區(qū)發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略，很難與這些‘國字號’的開發(fā)區(qū)站在同一起跑線上，也難以從根本上肩負起省委省政府賦予合作區(qū)的重任。”

申勇指出，深汕合作區(qū)的成立意義不僅局限于對深圳產業(yè)的轉移，“從廣東省層面上，合作區(qū)旨在改善廣東省經濟發(fā)展不均衡的局面，對廣東省全面建設小康社會有重要意義；從國家層面來說，合作區(qū)對于深化改革開放，探索先富帶后富、解決特大城市城市病有著重要意義。”

對于深汕合作區(qū)來說，另一個利好是粵港澳大灣區(qū)概念的提出。“深圳市在參與或主導粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃過程中，要主動將合作區(qū)發(fā)展納入到規(guī)劃中去，推動形成環(huán)珠江口灣區(qū)、大鵬灣區(qū)、大亞灣區(qū)、紅海灣區(qū)和汕頭灣區(qū)城市群發(fā)展走廊。”申勇提出。