每經(jīng)編輯 張鐘尹    

每經(jīng)記者 張鐘尹 每經(jīng)編輯 畢陸名

《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“PPP條例意見稿”）一經(jīng)公布，近一個(gè)月來(lái)引起廣泛討論，目前正在征求社會(huì)各界意見。

8月16日，國(guó)務(wù)院法制辦召集部分政府和社會(huì)資本合作（PPP）領(lǐng)域?qū)＜?，就PPP條例意見稿征求專家意見。

就在同一天，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院舉辦“PPP立法研究成果發(fā)布暨研討會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱研討會(huì)）。財(cái)政部PPP中心主任焦小平在會(huì)上表示，PPP從治理模式改變、管理模式的改變最后要達(dá)到提質(zhì)增效，其核心價(jià)值觀、核心理念就是提質(zhì)增效。從PPP的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，就是選擇政府自己做更好還是市場(chǎng)做更好，PPP物有所值是比較概念，有的專家說(shuō)“物有所值”應(yīng)該寫成“物超所值”。

PPP中需剝離政府多重角色

自2014年中央大力推廣PPP模式以來(lái)，PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。

財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年上半年，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)到13554個(gè)，累計(jì)投資額16.3萬(wàn)億元。

今年以來(lái)，我國(guó)龐大的PPP市場(chǎng)在不斷規(guī)范之中，PPP條例意見稿出臺(tái)便是重要標(biāo)志。從《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解情況來(lái)看，業(yè)界對(duì)此文件評(píng)價(jià)很高。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希在上述研討會(huì)上表示，PPP條例意見稿有所進(jìn)展和進(jìn)步，體現(xiàn)“共治理念”。以“共治理念”推進(jìn)PPP的立法，意味著要多元、共同治理，政府、市場(chǎng)、社會(huì)都參與進(jìn)來(lái)。

無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)是，目前實(shí)踐中確實(shí)存在PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方往往重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題，劉尚希認(rèn)為，導(dǎo)致這一狀況的重要原因是不確定性太多。在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，政府面臨行政主體、經(jīng)濟(jì)主體、民事主體等多重身份轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致社會(huì)資本方對(duì)政府的不信任，政府也對(duì)社會(huì)資本方存有疑慮，擔(dān)心項(xiàng)目出問(wèn)題，政府要對(duì)債務(wù)兜底。

而如何有效解決這一問(wèn)題呢？這還與PPP條例的定位問(wèn)題有關(guān)，劉尚希觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP立法是針對(duì)多元主體之間平等的伙伴關(guān)系，定位應(yīng)當(dāng)是以民商為基礎(chǔ)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以社會(huì)為本位，而不是經(jīng)濟(jì)法或行政法。

在他看來(lái)，PPP的目的是為老百姓提供公共服務(wù)，這也是公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重大舉措。既然是提供公共服務(wù)，就要強(qiáng)調(diào)“社會(huì)本位”。只有定位為民商法，才能真正把政府與社會(huì)資本之間的關(guān)系在法律上作出明晰的確定。

此處的關(guān)鍵就在于，需要把政府從多層主體、多重角色中剝離出來(lái)，確定其經(jīng)濟(jì)主體、民事主體的地位，PPP立法應(yīng)當(dāng)定位于調(diào)整平等主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

“要解決政府和社會(huì)資本方相互之間的信任問(wèn)題，需要增加一些將政府的行政主體身份與經(jīng)濟(jì)主體身份相區(qū)分的規(guī)定。”劉尚希強(qiáng)調(diào)，將PPP項(xiàng)目中政府定位為經(jīng)濟(jì)主體、民事主體，促使其與社會(huì)資本方平等地開展合作，是雙方建立信任關(guān)系的定心丸。

專家：應(yīng)考慮物有所值評(píng)價(jià)

目前，PPP條例意見稿中未包括PPP項(xiàng)目要進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。但記者注意到，財(cái)政部PPP的入庫(kù)項(xiàng)目，項(xiàng)目公開信息中包含物有所值評(píng)價(jià)相關(guān)信息。

這也是業(yè)界討論較多的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。什么是物有所值？

根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定，物有所值評(píng)價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評(píng)價(jià)方法。

其包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，定量評(píng)價(jià)可作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分配、成本測(cè)算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策和績(jī)效評(píng)價(jià)的參考依據(jù)。

舉個(gè)例子，根據(jù)財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站，已進(jìn)入執(zhí)行階段的山東省濟(jì)寧市汶上縣中都怡養(yǎng)苑醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)定性分析，設(shè)置全生命周期整合潛力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力等七大基本指標(biāo)。

北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，物有所值評(píng)價(jià)在PPP當(dāng)中已經(jīng)有大量實(shí)踐，以后可能還會(huì)用到，這次PPP條例意見稿中沒(méi)有提到，建議立法中給予考慮?？梢栽趯?shí)施方案中對(duì)定性的物有所值評(píng)價(jià)作出要求，作為PPP可行性論證的組成部分。

一位財(cái)政系統(tǒng)人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，物有所值和財(cái)政可承受能力是兩項(xiàng)工作，只有設(shè)置物有所值環(huán)節(jié)，才知道項(xiàng)目到底是否適合做PPP，才能夠明確政府支出責(zé)任是否在財(cái)政承受能力之內(nèi)，即一般公共預(yù)算支出比例的10%。