每經編輯 張雯    

每經記者 張雯

國家公園體制試點再出新動作——6月2日，中國首個國家公園體制試點《三江源國家公園條例（試行）》（以下簡稱《條例》）正式審議通過，將于2017年8月1日起施行。

位于青海省南部的三江源地區(qū)是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是我國重要的淡水供給地。去年4月13日，我國首個國家公園體制試點在這一區(qū)域設立，園區(qū)總面積12.31萬平方公里。

《條例》明確，三江源國家公園按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護目標和利用價值劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同功能區(qū)，實行差別化保護。

國家公園有了首部地方性法規(guī)

發(fā)源于青海省南部的長江、黃河、瀾滄江這三大河流維系著全國乃至亞洲水生態(tài)安全的命脈，是全球氣候變化反應最為敏感的區(qū)域之一，也是我國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)之一。

去年4月13日，我國首個國家公園體制試點在這一區(qū)域設立。今年6月2日，上述《條例》經青海省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議審議通過，將于2017年8月1日起施行。這標志著，我國首個國家公園體制試點的各項管理與保護工作今后將有法可依。

《條例》規(guī)定，禁止在三江源國家公園內采礦、砍伐、狩獵、捕撈、開墾、采集泥炭、揭取草皮；禁止擅自采石、挖沙、取土、取水；禁止擅自采集國家和省級重點保護野生植物，引進和投放外來物種，撿拾野生動物尸骨、鳥卵等。

該《條例》還對未經三江源國家公園管理機構批準，擅自進入園區(qū)開展科研、設置張貼廣告、使用無人飛行器等行為制定了相應處罰措施。

“國家公園是一個紅線，劃入紅線，就會有相當嚴格的產業(yè)發(fā)展限制與嚴厲的管理法規(guī)，違者將受嚴罰。”國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，“但如果通過生態(tài)補償?shù)姆绞?，以及通過與在國家公園之外更大范圍區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展，是有望對當?shù)亟洕鸬教嵘饔玫摹?rdquo;

三江源國家公園管理局局長李曉南說，除明確社會各界在國家公園內的權利義務外，該條例還進一步細化了各級機構的生態(tài)保護職責，將未來園區(qū)規(guī)劃建設、訪客管理等工作納入更規(guī)范化、法制化的軌道。

北京第二外國語學院旅游管理學院院長助理唐承財向《每日經濟新聞》記者表示，“國家公園的管理權需要約束經營權，生態(tài)意義始終是放在首位的。”他進一步表示，兩權之間有所側重，管理權把握面更寬，會對經營權提出一些決策性的要求。

新體制破除“政出多門”弊端

國家公園體制試點的破冰之路始于4年前。

2013年11月，黨的十八屆三中全會決定提出建立國家公園體制。2015年1月，國家發(fā)改委等13個部門印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》，明確提出了試點目標：試點區(qū)域國家級自然保護區(qū)、國家級風景名勝區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)域，交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到基本解決，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制和資金保障機制，自然資源資產產權歸屬更加明確，統(tǒng)籌保護和利用取得重要成效，形成可復制、可推廣的保護管理模式。

隨后，國家公園體制改革在多個省份試點推開。

國家公園體制試點首要破局便是要處理“多頭管理”的局面。在評價“多頭管理”時，國務院發(fā)展研究中心研究員蘇楊表示，“當前體制‘條塊’格局明顯，各部門間關于規(guī)劃、保護事權劃分尚有不清晰的地方，中央和地方事權劃分也需厘清。國家公園體制既涉及自然資源資產產權歸屬和規(guī)劃權，也涉及日常管理權和監(jiān)督權；既涉及不同行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調，還涉及干部政績考核和離任審計等。”

李佐軍在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，“國家公園體制試點建設，有一個很大的亮點，就是它是‘體制試點’，而不是叫‘公園試點’。也就是說，（試點）是針對體制的，是針對‘多頭管理’的現(xiàn)狀，進行體制機制創(chuàng)新，用創(chuàng)新煥發(fā)效率。”

作為全國第一個國家公園體制試點，三江源地區(qū)擁有超過12萬平方公里的廣袤區(qū)域，從部門看，橫跨水利、國土、環(huán)保多個職能部門；從行政看，又涉及多個地區(qū)的省級、市級、區(qū)縣行政管理的交叉。如何對三江源地區(qū)的國家公園體制試點“動刀”將是一個重要課題，足以帶來很多可以復制推廣的經驗。

青?，敹嗫h成為青海探索三江源國家公園體制試點的一個縮影。通過“大部門制改革”，生態(tài)歸管委會，其他社會管理歸地方政府，權責明晰，縣級部門精簡了25%。

“通過對3個園區(qū)所涉4縣進行大部門制改革，目前縣政府組成部門由原來的20個左右統(tǒng)一精簡為15個。”三江源國家公園管理局副局長田俊量說，“通過一年的試點工作，三江源國家公園整合了園區(qū)范圍內原屬各自然保護區(qū)及各縣的森林公安力量，打破區(qū)域和條塊分割，實現(xiàn)垂直統(tǒng)一管理，原來是‘九龍治水’，一些破壞生態(tài)的行為，該立案的沒立案，該查處的沒落實。如今，涉及山、水、林、草、湖的一切違法行為、犯罪案件都由我們統(tǒng)一管理，垂直打擊。”

“多頭管理，就意味著不同的條塊分屬不同的職能部門，比如森林公園、自然保護區(qū)是歸口給林業(yè)部門，地質公園又歸口給國土部門，此外還有環(huán)保部門、農業(yè)部門等多個部門被涉及，但因為這些區(qū)域往往在區(qū)位上相互重疊，就容易造成管理中相互制約、缺乏統(tǒng)一協(xié)調的混亂局面。”中國農科院農經所副研究員郭靜利告訴《每日經濟新聞》記者，“機構重疊、職能交叉，就導致權責不明、效率低下，客觀上容易造成生態(tài)區(qū)域保護難，出了問題難有擔責。”