每經(jīng)編輯 葉檀    

每經(jīng)評論員 葉檀

4月21日，十二屆全國人大常委會第八次會議三審《預(yù)算法》修正案?！额A(yù)算法》是關(guān)鍵性法律，是法治社會的財(cái)政基石。

公共財(cái)政體制是建立現(xiàn)代社會大廈的框架，是構(gòu)建法治文明社會的基礎(chǔ)?！额A(yù)算法》則是公共財(cái)政的重要組成環(huán)節(jié)。有公共財(cái)政，才談得上稅收法治原則，才談得上制度治國。

目前在財(cái)政領(lǐng)域廣受詬病的現(xiàn)象，幾乎都與《預(yù)算法》偏頗、執(zhí)行不到位有關(guān)。如年末財(cái)政突擊花錢，各部門財(cái)政支出公開度不夠，以及權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)各部門需要多少資金，都與《預(yù)算法》密切相關(guān)。

沒有《預(yù)算法》，沒有對預(yù)算支出的嚴(yán)格約束，預(yù)算成為某個人或者某個部門一支筆、一個文件所體現(xiàn)的權(quán)力，國家必然缺乏數(shù)目字管理的精確，預(yù)算的不科學(xué)成為常態(tài)，構(gòu)成各部門的小利益群體共同追逐更多的財(cái)政收入，一句話，將成為人治下的資金爭奪戰(zhàn)。

《預(yù)算法》之所以十年無法落定，說明理念分歧、博弈激烈。

為體現(xiàn)公共財(cái)政理念，《預(yù)算法》必須體現(xiàn)為監(jiān)管、審核與實(shí)施權(quán)的分離，而不是權(quán)力的進(jìn)一步集中，否則中國實(shí)行的將不是公共財(cái)政，而是缺乏監(jiān)管的大一統(tǒng)財(cái)政。

2012年8月20日，十一屆全國人大常委會第87次會議未能審讀 《預(yù)算法》修正案，反對者最重要的理由是當(dāng)時草案保留了現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)《憲法》，制定本法。”

反對者認(rèn)為，《預(yù)算法》是為了規(guī)范政府行為、約束政府收支，給政府花錢訂規(guī)矩的，如果第一條開宗明義的定位只是強(qiáng)調(diào)政府管理，著重政府內(nèi)部管理而不是外部制約，目的已偏。中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文更是指出：“《預(yù)算法》淪落為管理法而不是控權(quán)法。”復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)思想與經(jīng)濟(jì)史研究所所長韋森提出，“授權(quán)立法”條款削弱了人大對政府財(cái)政的審批監(jiān)督功能，把原來應(yīng)該是人大“批準(zhǔn)”的改成人大“審議”了，把該是人大“審議”的改成由人大“提出意見”，但具體辦法 “由國務(wù)院及其有關(guān)部門制定”。

在特殊歷史條件下，由于社會變化迅速授權(quán)國務(wù)院可以更好地支持社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社會整體運(yùn)作效率。以提高發(fā)展速度為名，一切手段都無可厚非。如此一來，中國不可能真正建立制度性的權(quán)力監(jiān)管約束機(jī)制，財(cái)政硬約束無從談起，只要政府認(rèn)為有助于經(jīng)濟(jì)則無往不可，最終產(chǎn)生不可逆風(fēng)險(xiǎn)。

另一個值得關(guān)注的問題是，此次《預(yù)算法》能否從源頭上厘清中央財(cái)政與地方財(cái)政。以往的分稅制改革是特定歷史階段下的產(chǎn)物，責(zé)權(quán)利不清，土地財(cái)政因此而起，對地方而言成為僅次于稅收的第二財(cái)政。

關(guān)注點(diǎn)在于地方政府是否具有發(fā)債權(quán)。一、二審稿對地方政府債務(wù)做了相反安排。一審稿規(guī)定，“對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理”，“國務(wù)院確定地方債務(wù)的限額，報(bào)經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)后下達(dá)，省級政府按國務(wù)院下達(dá)的限額舉債，作為赤字列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級人大常委會批準(zhǔn)”。二審稿則刪除上述條款，規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

地方政府作為承擔(dān)責(zé)權(quán)利的信用主體，理應(yīng)在人大的約束下?lián)碛邪l(fā)債權(quán)，遵從市場定價原則，地方政府在此過程中學(xué)會財(cái)政約束、體會信用溢價、體會市場的重要性。

具有全民基礎(chǔ)的 《預(yù)算法》一旦成行，接下來的問題就是人大的審核監(jiān)督能力是否到位。只要公共財(cái)政有了監(jiān)管的主心，秉持稅收法治原則，那么預(yù)算公開、預(yù)算硬約束順理成章。如果《預(yù)算法》基礎(chǔ)傾斜，所謂的信息公開、硬約束都是畫餅充饑。